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Registro Civil y registradores
Dicha reforma se basa, de acuerdo con la realidad política, social y tecnológica de la España actual, en tres pilares fundamentales: la supresión del tradicional sistema de división del Registro Civil en secciones, nacimientos, matrimonios, defunciones, tutelas y representaciones legales, y su sustitución por un registro individual para cada persona a la que desde la primera inscripción que se practique se le asigna un código personal; la desjudicialización del Registro Civil, estableciendo que su llevanza esté a cargo de funcionarios públicos distintos de aquellos que integran el poder judicial del Estado, cuyo cometido constitucional es juzgar y ejecutar lo juzgado; y el establecimiento de un Registro Civil único para toda España, informatizado y accesible electrónicamente.
La complejidad de la Ley y el cambio radical respecto al modelo anterior aconsejó un extenso plazo de vacatio legis, que se fijó en tres años, para permitir la progresiva puesta en marcha del nuevo modelo, evitando disfunciones en el tratamiento de la información registral y la implementación de la nueva estructura organizativa. Este plazo cumplía por tanto el 22 de julio de 2014, fecha en la que tendría que entrar en vigor la nueva Ley de Registro Civil.
Para ello era preciso un desarrollo normativo de la ley con la aprobación de un nuevo reglamento en sustitución del vigente de 1958, la creación de la nueva estructura organizativa e informática, y el traspaso funcional de la información existente en el modelo actual al nuevo de hoja personal.
Tras las elecciones generales, el nuevo Gobierno estudió la posibilidad de asignar el Registro Civil a los registradores de la propiedad y mercantiles de España. Esta posible decisión tuvo una gran repercusión mediática, política y social, en la que sin quererlo nos vimos envueltos los registradores, que ni habíamos solicitado el Registro Civil, ni teníamos ninguna pretensión al respecto.
El clamor entre los registradores por esta posible asignación motivó la celebración en abril de 2013, en contra del propio criterio de la Junta de Gobierno del Colegio, de la 3ª Asamblea General de su historia.
En ella, los registradores mostraron su voluntad de no querer asumir el Registro Civil, si bien respetando como no podía ser de otra manera la voluntad del Gobierno y del Parlamento, aunque haciendo en este caso una serie de sugerencias o recomendaciones para el eficaz funcionamiento del Registro Civil.
La inminente entrada en vigor de la Ley de Registro Civil, la ausencia del desarrollo reglamentario necesario para ello, la inexistencia del sistema informático centralizado propio del nuevo modelo, y la necesidad de contar con la organización y planificación adecuada para realizar el tránsito al nuevo modelo funcional basado en la hoja personal del ciudadano, ha hecho que el Gobierno haya tenido que aplazar la entrada en vigor de la Ley del Registro Civil hasta el 15 de julio de 2015, en la parte que no hubiera entrado en vigor. Ello se ha hecho mediante el Real Decreto-ley 8/2014 de 4 de julio de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (BOE 5 de julio de 2014).
Este Real Decreto-ley atribuye la competencia para la llevanza del Registro Civil a los registradores que tengan a su cargo las Oficinas del Registro Mercantil. Se ratifica que la prestación del servicio público que constituye el Registro Civil continuará siendo gratuita sin excepción de ningún tipo. Y se establece que todas las Oficinas del Registro Civil utilizarán un único sistema informático y una misma aplicación que serán aprobados por la Dirección General de los Registros y del Notariado.
Para la contratación del sistema informático y de la aplicación de la llevanza en formato electrónico del Registro Civil y su red de comunicaciones se crea una Corporación de Derecho Público en la que quedarán integrados los registradores que en cada momento resulten responsables de la llevanza de los Registros Civiles, cuyos aranceles quedarán afectados a la cobertura directa de los gastos que imponga la creación y gestión de la Corporación, la cual estará obligada al pago del sistema informático.
Las razones que abonan tal decisión se justifican según la Exposición de Motivos de la norma en el carácter de funcionarios públicos de los registradores, especializados con una contrastada y satisfactoria experiencia en registros de personas aun cuando estas fueran jurídicas, de forma que a partir de ahora las oficinas de Registro Mercantil serán también de registros de personas físicas, dando lugar a Oficinas de Registro Civil y Mercantil. Y esta atribución se realiza en ejecución de la efectiva desjudicialización del Registro Civil, ya consagrada en la ley actual, con el fin de lograr un incremento de las economías organizativas, de gestión y de escala, así como una mayor eficacia y celeridad en el funcionamiento del sistema registral civil.
No podemos ignorar el legítimo derecho del Gobierno a proponer tal reforma, ni negar el orgullo que ello representa para el Cuerpo de Registradores por la confianza depositada en él mediante tal atribución, y su necesario acatamiento si acaba siendo ratificada por el Parlamento.
Pero al margen de tal atribución, en la que sin duda habrá pesado la excelente labor desarrollada por los registradores de la propiedad y mercantiles en la tramitación de más 400.000 expedientes de nacionalidad por residencia en apenas año y medio, no podemos compartir, sin embargo, la creación de esa extraña Corporación de Derecho Público, en la que se integrarán los registradores que se encarguen del Registro Civil, para la contratación y pago de un sistema informático y aplicación a la cual se impone en el exiguo plazo de tres meses. Plazo que se revela a todas luces insuficiente para un desarrollo informático de tamaña envergadura y complejidad.
Si el contrato relativo al sistema informático necesario para la gestión integrada y completa del Registro Civil debe formalizarse en el plazo de tres meses, es porque en ese plazo, verano por medio, se ha iniciado el expediente, elaborado los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas que hayan de regir los referidos contratos, seleccionado los contratistas y adjudicado el contrato por la empresa pública Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España, S.A.
Va a resultar muy complicado para cualquier empresa interesada en concurrir al proceso de selección hacerlo si no ha tenido la oportunidad de conocer con anterioridad todas las bases y prescripciones técnicas del nuevo sistema.
Hubiera sido mucho más fácil y menos costoso para los registradores haber encomendado, como siempre se ha hecho, al Colegio de Registradores el desarrollo e implantación del nuevo sistema informático. No sólo por la amplia experiencia y preparación técnica de sus servicios tecnológicos, de acreditada solvencia, sino por la reutilización de sus contrastados sistemas de comunicaciones, esenciales para la interconexión e interoperabilidad con otros operadores jurídicos y Administraciones Públicas. Bastaba para ello la puesta a disposición del Colegio de las prescripciones técnicas y funcionales que han de regir el nuevo sistema.
Se ha optado, sin embargo, por esta extraña fórmula de una Corporación de Derecho Público, que, además de innecesaria, según lo dicho, constituye una seria amenaza para la unidad del Cuerpo de Registradores. Para los más de 75 años de unidad de todos los registradores integrados en un único Colegio Nacional obligatorio.
Pero si la corporación de derecho público prevista, y el sistema informático cuyo pago se impone a la misma, resultan extravagantes, la afectación de los aranceles de los registradores titulares de Registros Mercantiles al pago de los gastos derivados del servicio público que se atribuye resulta sorprendente.
Y no porque los registradores no quieran asumir el sacrificio que para nosotros representa la asunción del coste de un servicio público esencial para la sociedad española, sino porque desde el punto de vista de la lógica institucional, jurídica y económica, no tiene sentido cambiar un modelo de gestión que se ha revelado como ineficiente (es uno de los que más quejas tiene ante el Defensor del Pueblo), cambiando sólo al gestor y no el modelo entero. Si se quiere sustituir el agente gestor del Registro Civil (pasando de los jueces, en régimen administrativo, a los registradores), no es porque se quiera importar en el ámbito de la gestión de los Registros Mercantiles un modelo de gestión fracasado, sino porque se quiere exportar el modelo de gestión de éxito de los registradores al ámbito del Registro Civil. Lo que no tiene sentido es cambiar de agente gestor, para que éste cambie de modelo de gestión.
No hay, por tanto, servicios, públicos o privados, gratuitos. Por lo que respecta a los primeros, sólo caben dos posibilidades: o los paga el usuario o los paga el contribuyente. Usualmente, cuando se afirma que un servicio público es gratuito se quiere decir que no lo paga directamente el usuario, sino los contribuyentes. El Registro Civil no escapa a esta lógica implacable.
Hoy, en España, el Registro Civil no es pagado por los usuarios directamente -no siempre fue así- y, en consecuencia, es pagado por los contribuyentes, lo que significa que es un gasto a cargo de los presupuestos públicos.
Si el Estado pretende que el Registro Civil no sea sufragado con cargo a los presupuestos generales del Estado -o de las CCAA, lo que, en esencia, sería lo mismo-, no queda más alternativa que lo sufraguen directamente los usuarios del servicio. Sucede, sin embargo, que el Estado pretende que tampoco lo sufraguen los usuarios del servicio, sino los funcionarios encargados de su gestión, lo que carece de toda justificación, tanto desde el punto de vista de la eficiencia como desde la perspectiva de la lógica jurídica.
Si el Gobierno, en uso de su legítimo derecho de adoptar la política más adecuada para la mejor prestación de los servicios públicos, decide cambiar el modelo de gestión del Registro Civil, liberando al propio tiempo recursos de la Administración de Justicia para mejorar su funcionamiento, y opta por atribuir su llevanza a los registradores titulares de los Registros Mercantiles, debiera haber aplicado entonces el modelo de gestión propio del sistema registral español, y previsto un sistema de financiación propio y específico para el Registro Civil. Un sistema de financiación en el que determinados actos y hechos inscribibles, como son los relativos a nacimiento y defunciones, o certificaciones a favor de las administraciones públicas, fueran gratuitos para el ciudadano y administraciones, y otros, como inscripción de capitulaciones matrimoniales, cambios de apellidos, concesión de nacionalidad, etc, o certificaciones para intereses privados, tuvieran el devengo arancelario correspondiente, como sucede en otros países.
Los Registros de la Propiedad y Mercantiles funcionan mejor que el Registro Civil porque los primeros tienen un buen modelo organizativo y gestor mientras que el segundo no lo tiene. Si lo tuvieran, los Registros Civiles funcionarían mucho mejor de lo que funcionan sin necesidad de cambiar de manos.
Por ello, si se asigna el Registro Civil al Registro Mercantil, sin modificar su estatuto organizativo y -sobre todo- gestor, asimilándolo a este último, es de temer que el resultado previsible no sea el pretendido, a pesar de los esfuerzos que haremos los registradores para que ello no sea así y para que el Registro Civil no termine afectando en su funcionamiento al Registro Mercantil, pues eso es algo que el mercado no se puede permitir, ni los registradores tampoco.
A estas alturas nadie debería dudar que desafiar la racionalidad jurídica, tecnológica y económica tiene unas consecuencias inevitables y nada deseables desde la perspectiva del interés público. Aún se está a tiempo de evitar decisiones irreversibles y corregir durante su tramitación parlamentaria como proyecto de Ley las deficiencias apuntadas.
Editorial aparecido en el número 68 (Abril-Junio 2014) de la Revista Registradores de España.
